Em 13 de junho de 2026, foi sancionada a Lei nº 15.432, que institui o Marco Legal do Transporte Público Coletivo Urbano no espaço intramunicipal. Suas disposições também são aplicáveis, no que couber, ao transporte público coletivo intermunicipal, interestadual e internacional de caráter urbano, como preceitua o parágrafo único do art. 1º. Até então, a regulação do setor estava distribuída entre a Lei nº 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana), que possui caráter abrangente sobre os modos de transporte de pessoas e cargas no espaço urbano, a Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões) e legislações locais heterogêneas, sem um regime jurídico específico que uniformizasse o seu regime jurídico.
Destacamos, a seguir, os principais aspectos do novo marco legal.
Princípios fundamentais: universalização, qualidade, modicidade tarifária, sustentabilidade econômico-financeira do sistema e governança
A Lei nº 15.432/2026 prevê, em seu art. 3º, os princípios fundamentais que regem a prestação dos serviços de transporte público coletivo, dentre os quais se destacam a universalização do acesso, a qualidade do serviço, a modicidade tarifária, a sustentabilidade econômico-financeira e a governança do sistema. Tais vetores reproduzem e densificam, em chave setorial, os parâmetros gerais do regime de serviços públicos previstos nos arts. 6º a 13 da Lei nº 8.987/1995, conferindo-lhes maior especificidade normativa no âmbito do novo marco regulatório.
A universalização do acesso (inciso I) projeta-se como diretriz estruturante do sistema e compreende não apenas a expansão objetiva da cobertura do serviço, mas também a garantia de equidade no acesso (inciso II) e de acessibilidade em suas dimensões física e econômica (inciso III), reafirmando a centralidade do transporte coletivo como instrumento de inclusão social.
A qualidade do serviço (inciso IV), por sua vez, assume caráter multidimensional, abrangendo atributos clássicos do serviço adequado – tais como cortesia, segurança, regularidade, continuidade e eficiência –, mas é complementada pelos imperativos de sustentabilidade ambiental e social (inciso V) e pela responsabilidade compartilhada entre os entes federados como elemento estrutural e organizacional para a efetividade da prestação (inciso X).
A modicidade tarifária (inciso VI) emerge como corolário da acessibilidade econômica do serviço (inciso III), vinculando-se à necessidade de compatibilização entre a capacidade de pagamento dos usuários e a manutenção de padrões adequados de qualidade, o que pressupõe o uso de instrumentos complementares de financiamento.
No campo da sustentabilidade econômico-financeira (inciso V) merece destaque a previsão como preceito geral da política pública a separação conceitual entre a remuneração do serviço e a tarifa paga pelo usuário (inciso XI). Ao trazer esta distinção como princípio geral, a norma garante maior uniformidade para o setor na sistematização e diferenciação das fontes de financiamento complementares à tarifa que os entes federativos podem se valer para perseguir a universalização, embora os vetos tenham reduzido o seu potencial de concretização.
Por fim, a governança do sistema decorre da conjugação de mecanismos de transparência, gestão democrática e controle social (inciso VII), da ampla disponibilidade e inteligibilidade das informações (inciso VIII), da integridade e confiabilidade dos dados (inciso IX) e da segurança jurídica dos contratos (inciso XII), conformando um modelo institucional orientado à accountability e à redução de assimetrias informacionais no setor.
Em conjunto, esses cinco eixos conformam a espinha dorsal do novo regime jurídico do transporte público coletivo urbano, orientando a interpretação e a aplicação de todas as suas disposições.
Equação econômico-financeira e estrutura remuneratória do prestador
A Lei nº 15.432/2026 avança de forma relevante na estruturação do regime econômico-financeiro dos serviços de transporte público coletivo ao consolidar, em bases normativas mais precisas, a distinção entre a remuneração do prestador do serviço e a tarifa paga pelo usuário. Essa separação – expressamente reconhecida como princípio fundamental (art. 3º, XI) e reforçada como cláusula contratual obrigatória (art. 34, I) – permite dissociar a equação econômico-financeira do contrato da política tarifária, superando a tradicional vinculação direta entre custo do serviço e preço público cobrado do passageiro.
A distinção entre a tarifa pública, paga pelo usuário, e a remuneração devida ao prestador não é propriamente uma inovação do marco legal. A Lei de Mobilidade Urbana já consolidava o entendimento de que a tarifa desembolsada diretamente pelo usuário não se confunde com a remuneração do serviço, que pode englobar receitas alternativas, subsídios e receitas extratarifárias – regra outrora prevista em seu art. 9º, §§ 1º a 3º, que o novo diploma ora revoga.
Além disso, no campo terminológico, o marco legal substitui a expressão “tarifa de remuneração” pelo conceito de “receita contratual do operador”, definida no art. 6º, inciso XII, como o mecanismo contratual destinado a cobrir os custos eficientes do serviço e proporcionar retorno adequado pelo capital empregado e pelos riscos assumidos, proveniente de receitas e subsídios, vinculado a metas e padrões de desempenho, qualidade e disponibilidade.
Embora a prática de subsídios públicos não seja inédita, a lei tem o mérito de segregar as receitas tarifárias e não tarifárias e sistematizar, nos arts. 19 e 23, instrumentos jurídicos que podem ser utilizados para financiar a infraestrutura do transporte público coletivo e a operação dos serviços, reduzindo o ônus do usuário.
No que tange à infraestrutura, o art. 19 designa como fontes de financiamento instrumentos de captura de valorização imobiliária, contrapartidas por impactos de novos empreendimentos, dotações orçamentárias, incentivos tributários, operações estruturadas com fundos públicos ou privados, instrumentos do mercado de capitais e outros recursos previstos em lei.
No plano da operação, o inciso II do art. 23 prevê como fonte de sustentabilidade econômico-financeira as receitas tarifárias, “quando houver”, o que já indica a possibilidade de remuneração da operadora sem cobrança de tarifa pelo usuário. Além da tarifa, foram previstas como fontes de remuneração as receitas extratarifárias, contribuições e taxas decorrentes da distribuição dos benefícios da mobilidade urbana, subsídios cruzados intrasetoriais e intersetoriais provenientes de outras categorias de beneficiários e outras fontes instituídas pelo poder público delegante. Registre-se que o inciso I do dispositivo — que arrolava os aportes de recursos orçamentários dos entes federativos entre essas fontes — e seu parágrafo único foram vetados sob a justificativa de que se consolidaria obrigação de financiamento da operação dos serviços e de compensação das gratuidades pelos entes federativos, de modo a prever aportes de recursos de todos os entes para serviços que são de titularidade local, criando despesa sem a identificação da correspondente transferência de recursos financeiros necessários ao seu custeio. De toda forma, remanescem os subsídios orçamentários apenas na forma facultativa dos arts. 27 e 28. Além disso, o inciso VI do art. 23 prevê genericamente “outras fontes que venham a ser instituídas pelo poder público delegante”, o que confere liberdade para o ente competente prever aportes orçamentários como entender conveniente para a necessidade do serviço.
Os subsídios cruzados, por sua vez, não foram alcançados pelo veto e seguem previstos tanto no art. 23, V, quanto na política tarifária (art. 25, VIII), embora, em virtude do veto ao §1º do art. 33, haja necessidade de previsão específica nos respectivos editais de licitação para a sua concretização. Outra fonte de receitas alternativas são os recursos da CIDE-Combustíveis, que passam a poder ser utilizados para o pagamento de subsídios tarifários e para programas de infraestrutura de transportes (art. 40).
O art. 28, por sua vez, regula as hipóteses de participação da União no custeio dos serviços, que depende de leis específicas e pode assumir diferentes formas: apoio ao desenvolvimento institucional de entes locais, programas para custeio de atividades ou equipamentos, cobertura de custos adicionais decorrentes de benefícios tarifários criados por legislação federal, ou repasse condicionado ao cumprimento de metas de desempenho fixadas nas normas de referência nacionais. Os recursos não onerosos da União, salvo quando repassados diretamente ao passageiro, devem ser transferidos a Estados, Distrito Federal ou Municípios. A contratação de projetos com recursos federais está condicionada ao atendimento das obrigações de fornecimento de dados ao Sistema Nacional de Informações em Mobilidade Urbana – Simu, nos termos dos arts. 13 e 21.
Merece destaque, nesse ponto, a instituição das normas de referência nacionais como inovação estrutural do marco. A lei atribui à União a competência para editar normas de referência de qualidade e produtividade para os sistemas de transporte público coletivo (art. 16, IX e X, da Lei nº 12.587/2012, na redação dada pelo novo diploma) e determina que os padrões fixados pelos titulares e reguladores locais as observem (arts. 11, I, 12 e 31, § 1º). O desenho replica, no setor de transportes, o modelo consagrado no saneamento básico pela Lei nº 14.026/2020: preserva-se a titularidade e a regulação locais, mas induz-se a convergência regulatória nacional mediante a vinculação do apoio financeiro federal — inclusive o repasse condicionado a metas de desempenho previsto no art. 28, III — à aderência aos parâmetros de referência. Trata-se de uma tentativa de minimizar a fragmentação regulatória do setor, com potencial de reduzir a heterogeneidade dos regimes locais e conferir maior previsibilidade a operadores e investidores que atuam em múltiplas jurisdições.
O art. 33, § 3º, determina que os valores recebidos pelo operador – somadas as receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados às demais receitas – que sejam acima do necessário para sua remuneração devem ser revertidos obrigatoriamente ao sistema de transporte público, para aplicação na melhoria da prestação dos serviços. O art. 33, § 4º, permite ao poder concedente criar fundo de estabilização para recepcionar esse superávit, com vistas a garantir a modicidade tarifária e a qualidade do serviço público de transporte público coletivo urbano.
Receitas extratarifárias e exploração imobiliária
O art. 29 relaciona as receitas extratarifárias que podem ser exploradas pelos operadores: publicidade e direitos de nome em veículos, terminais e pontos de parada; exploração imobiliária e de serviços comerciais em estações e áreas contíguas às infraestruturas; cobrança e taxação de estacionamentos; cessão de terrenos públicos para garagens; e outras receitas previstas em contrato ou em legislação aplicável.
A exploração imobiliária e comercial associada às infraestruturas de transporte, em particular, é fonte importante de receita que podem contribuir de forma expressiva para a sustentação econômica do serviço. É o caso da exploração de galerias e centros comerciais integrados às estações e, de modo mais amplo, dos arranjos que associam a operação do transporte ao desenvolvimento imobiliário do entorno das estações de modo que as receitas de empreendimentos comerciais respondam por parcela do resultado das operadoras, reduzindo a dependência da tarifa.
Nesse sentido, vale destacar que o marco legal qualifica como áreas de interesse público não apenas as estações, terminais, vias e pontos de embarque, mas também os espaços que permitam a integração com outros modos, as áreas contíguas destinadas a atividades acessórias e áreas voltadas a projetos de urbanização e renovação urbana ou reparcelamento do solo vinculados ao desenvolvimento orientado ao transporte, desde que previstos no plano diretor (art. 32). Ao dar assento legal expresso a essas fontes e articulá-las com o regime das áreas de interesse público (art. 32), o marco cria as condições jurídicas para que arranjos diversos sejam estruturados nos contratos brasileiros de modo a potencializar o aproveitamento comercial imobiliário das áreas de interesse em benefício do serviço.
Modelagem contratual da prestação do serviço
O art. 30 prevê como regra a contratualização das relações jurídicas atinentes à prestação dos serviços, vedando a sua outorga por instrumentos precários — contratos de programa, convênios, termos de parceria ou autorizações. Exige-se contrato formal, precedido de licitação, com fundamento no art. 175 da Constituição da República.
O art. 37 exige que os contratos contenham matriz de responsabilidades e riscos, com previsão expressa de reequilíbrio em dois casos: variação dos níveis de oferta determinada pelo poder público e substituição de frota por novas tecnologias. As revisões extraordinárias podem ser iniciadas de ofício ou a pedido das partes, com publicidade obrigatória — mecanismo que induz transparência e reduz o contencioso. O art. 34, inciso III, exige ainda a definição contratual dos meios de prevenção e resolução de controvérsias, com identificação dos responsáveis por sua condução — formulação suficientemente ampla para abarcar arbitragem e mecanismos de dispute boards.
Segundo o art. 33, o regime econômico-financeiro da contratação dos serviços de transporte público coletivo será estabelecido no respectivo edital de licitação, sendo a remuneração do operador resultante do processo licitatório. O art. 33, § 2º, reserva ao Poder Concedente a competência exclusiva para fixar a tarifa pública cobrada do passageiro, sem prejuízo da designação de órgão ou entidade reguladora para a consecução de tais atividades, nos termos do art. 10 da Lei.
A governança aplicada aos sistemas de bilhetagem
A Lei trata a transparência não como obrigação acessória, mas como pressuposto de funcionamento do regime que institui. O art. 14 impõe ao titular do serviço a divulgação sistemática de custos, impactos tarifários de gratuidades, dados de oferta e demanda, indicadores de qualidade e arrecadação — em sítio de livre acesso, independentemente de solicitações formais.
Além disso, um ponto sensível é o controle da bilhetagem. O marco legal trata o sistema de bilhetagem eletrônica como instrumento de gestão financeira sob responsabilidade do titular do serviço, e não do operador. A opção legislativa tem razão histórica: combater modelos que tornavam os dados da bilhetagem opacos para o próprio Poder Concedente e/ou dependentes de estruturas privadas não auditáveis.
Essa configuração criava déficits de transparência sobre o fluxo financeiro do sistema e conflitos de interesse potenciais — o poder concedente calculava tarifas, subsídios e reequilíbrios a partir de informações prestadas por quem tinha interesse direto no resultado. A opacidade dificultava a auditoria da demanda real e da receita efetiva. Não por acaso, então, a gestão pública da bilhetagem figura como diretriz geral da própria lei (art. 7º, VII), que admite a gestão privada apenas de forma compartilhada com o poder concedente.
O art. 24 atribui ao Poder Público a gestão dos recursos arrecadados com as tarifas pagas pelos passageiros, o que abrange o estabelecimento dos sistemas de bilhetagem eletrônica, a comercialização de créditos eletrônicos de passagens e o controle sobre rendimentos e créditos expirados.
Quando essa gestão for exercida por entidade privada – isto é, por quem não integra a administração pública –, o art. 24, parágrafo único, exige licitação prévia com requisitos mínimos obrigatórios: contratação de auditoria independente anual, com seleção do auditor pelo poder concedente a partir de lista oferecida pelo operador; acesso completo, imediato e irrestrito dos dados desagregados e agregados de bilhetagem pela administração pública, incluindo dados de comercialização e rendimentos financeiros; e, quando a entidade gestora da bilhetagem for empresa de capital misto (isto é, com participação de capital público e privado), adoção de ações de classe especial em favor do poder público.
Esses requisitos refletem uma preocupação estrutural com a assimetria informacional entre Poder Público e o operador de bilhetagem no que diz respeito aos dados de arrecadação. O acesso irrestrito aos dados de bilhetagem, em tempo real e de forma desagregada, é também pressuposto do regime de transparência imposto pelo art. 14, que exige a divulgação pública de informações sobre arrecadação tarifária e número de passageiros transportados por tipo. A combinação das duas regras – controle da bilhetagem pelo titular e transparência ativa dos dados – limita a possibilidade de que o operador detenha controle exclusivo sobre informações essenciais ao acompanhamento do equilíbrio contratual.
Regras de transição e impacto sobre contratos vigentes
A lei entrará em vigor após um ano de sua publicação oficial (art. 44), ou seja, em 14 de junho de 2027. Até lá, os titulares dos serviços deverão avaliar individualmente a necessidade de adaptação dos seus sistemas de transporte coletivo urbano e os reflexos legais e regulatórios das medidas implementadas pela nova legislação.
O art. 31, § 3º, estabelece que a regra de remuneração vinculada ao atendimento de requisitos mínimos de qualidade e desempenho (§2º) não se aplica aos contratos celebrados antes da vigência da lei, salvo em caso de renovações ou prorrogações não previstas no momento da celebração, ou em casos de revisões acordadas entre as partes (§3º).
Mesmo para contratos não alcançados pelo art. 31, §3º, a lei produz efeitos por outra via. Normas que recaem sobre o titular do serviço – e não sobre o contrato – incidem independentemente da data de celebração dos instrumentos em vigor. A exigência de órgão regulador designado (art. 10), as obrigações de transparência e dados abertos (art. 14) e o regime de controle social (art. 18) vinculam o ente concedente a partir da vigência da lei. Municípios e Estados precisarão adequar suas estruturas regulatórias e sistemas de dados ao novo marco até junho de 2027, ainda que mantenham contratos celebrados sob o regime anterior.
Da mesma forma, a vedação a instrumentos precários do art. 30 é norma de organização do serviço público. Operações hoje formalizadas por convênio, autorização ou contrato de programa, se ainda estiverem em curso após junho de 2027, passarão a operar em situação de irregularidade formal.
Considerações finais
O balanço do novo marco legal pode ser organizado em três planos.
No plano da sistematização, a Lei nº 15.432/2026 cumpre a função a que se propôs: reúne em diploma próprio um regime até então disperso entre a Lei de Mobilidade Urbana, a Lei de Concessões e legislações locais heterogêneas, consolida conceitos e princípios setoriais, disciplina de forma integrada planejamento, regulação, financiamento e contratação, e moderniza a disciplina contratual ao vedar instrumentos precários, exigir matriz de riscos e vincular a remuneração do operador a metas de desempenho.
No plano econômico-financeiro — o núcleo da reforma —, o resultado é mais matizado. A separação entre a tarifa pública e a remuneração do operador subsiste como categoria estruturante do regime, com efeitos práticos relevantes: viabiliza juridicamente modelos de tarifa reduzida ou de tarifa zero, organiza a diversificação das fontes de receita e desloca a política tarifária para o campo das escolhas públicas, sem contaminação automática do equilíbrio contratual. Os vetos presidenciais, contudo, suprimiram precisamente os dispositivos que garantiam para essa arquitetura a garantia de custeio — a cobertura obrigatória da remuneração por subsídios, os aportes orçamentários compulsórios, o custeio das gratuidades por fontes específicas e o subsídio federal às tarifas, além da disciplina da indenização dos bens reversíveis própria (art. 22 do projeto, integralmente vetado). O modelo, portanto, funcionará na medida em que editais, contratos e a capacidade fiscal de cada titular o façam funcionar: as garantias que a lei deixou de assegurar precisarão ser construídas caso a caso, na modelagem das licitações e na alocação contratual de riscos.
No plano da governança, os avanços são mais imediatos e menos dependentes de fontes de custeio: as normas de referência nacionais criam vetor de convergência regulatória inédito no setor; o regime de transparência ativa amplia o controle social e reduz assimetrias informacionais; e a atribuição da gestão da bilhetagem ao titular do serviço enfrenta diretamente a histórica opacidade sobre o fluxo financeiro do sistema.
Em síntese, o novo marco oferece bases normativas mais consistentes e coerentes para o setor, mas a sua efetividade dependerá da regulamentação federal, do desfecho da apreciação dos vetos e, sobretudo, da qualidade da modelagem regulatória e contratual que titulares e operadores construírem sob a sua vigência.