Em 21 de junho de 2024, o Município do Rio de Janeiro editou o Decreto Rio n.º 54.691, declarando de utilidade e interesse públicos, para fins de desapropriação por hasta pública, o imóvel situado na Avenida São Cristóvão n.º 1.200 (área do antigo Gasômetro), em operação vinculada à zona portuária. A modelagem do certame previu, expressamente, uma cláusula de condição suspensiva: o arrematante assumiu a ciência de que o domínio útil do imóvel apenas seria consolidado após a ultimação do processo expropriatório pelo ente municipal.
O leilão ocorreu em 31 de julho de 2024, com arrematação pelo Clube de Regatas do Flamengo pelo lance mínimo de R$ 138,195 milhões. O caso, porém, rapidamente ilustrou o desafio financeiro inerente a esse modelo. Como a Constituição da República impõe a garantia da “prévia e justa indenização”, o valor fixado na licitação não inibiu a existência de litígio quanto ao preço. A controvérsia sobre o valor do bem e sobre a própria condução do procedimento continuou a ser discutida apesar do leilão, inclusive com determinação de perícia.
Após perícia na Justiça Federal – para onde o processo migrou devido ao envolvimento da Caixa Econômica Federal e da União –, o valor do terreno foi estimado em patamar superior ao valor leiloado, obrigando o clube a arcar com a diferença.
Se o Gasômetro evidenciou a complexidade na alocação de riscos financeiros desse novo modelo, um segundo episódio, ocorrido em Botafogo, expôs outra fragilidade: a motivação. Em 27 de novembro de 2025, o Município editou o Decreto Rio n.º 57.362, declarando de utilidade e interesse públicos, para fins de desapropriação por hasta pública, o imóvel da Rua Barão de Itambi n.º 50, com previsão expressa de que o bem seria alienado por leilão, também sob condição suspensiva. O aviso de publicação do certame marcou o leilão para 31 de março de 2026.
Segundo o noticiário, a justificativa pública foi associada à intenção de implantação de um centro de pesquisa em inteligência artificial ligado à FGV, e o proprietário (Grupo Sendas) contestou a medida, sustentando, em síntese, inadequação do caso às premissas de renovação urbana e vícios na motivação.
Em janeiro de 2026, o MPRJ registrou apuração voltada a verificar a conformidade do decreto com os requisitos do Plano Diretor e do decreto regulamentar, com referência expressa à motivação técnica e a um possível desvio de finalidade.1 Em 19 de março de 2026, sobreveio decisão liminar na ação ajuizada pelo Grupo Sendas, que suspendeu os efeitos do decreto e determinou a interrupção do leilão marcado para o final do mês. Em 24 de março, a Prefeitura então editou novo Decreto (Decreto Rio n.º 57.681/2026) declarando a utilidade e interesse público do imóvel para a construção do centro de inteligência artificial.
Mas, antes de adentrar o mérito das vantagens e dos riscos dessa modelagem, impõe-se o questionamento dogmático: o que vem a ser a desapropriação por hasta pública?
1 A Desapropriação por Hasta Pública: Conceito, Previsão Normativa e Objetivos
Tradicionalmente, a desapropriação é tida como um procedimento administrativo, de caráter compulsório, pelo qual o Poder Público, mediante declaração de necessidade ou utilidade pública (ou de interesse social) e observando o procedimento legal, promove a transferência da propriedade privada para si – com prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvadas as hipóteses constitucionais específicas.2
Na desapropriação por hasta pública – inovação institucional regulamentada no plano municipal carioca –, o Poder Público decreta a expropriação, mas transfere o ônus do pagamento da indenização para a iniciativa privada por meio de um leilão, condicionando a transferência da propriedade ao vencedor à efetiva consumação do processo expropriatório.3 Na prática, o modelo busca aliar o poder coercitivo do Estado (para compelir a venda) ao capital privado (para financiá-la).
O tema importa para além do noticiário, pelo que sinaliza um arranjo institucional e jurídico complexo que pretende combinar: (i) o poder-dever de conformação urbanística, com ênfase na função social da propriedade e na renovação urbana; e (ii) um modelo de financiamento que desloca parcela substancial dos custos e riscos de transação para o mercado, mediante a competição e a transparência típicas da licitação. Resta entender, contudo, se a calibragem desse modelo atende ao interesse público ou se fomenta ainda mais custos de transação e riscos jurídicos.
No plano normativo local, a “desapropriação por hasta pública” está prevista no art. 158 da Lei Complementar municipal n.º 270/2024 (Plano Diretor do Rio de Janeiro). O dispositivo autoriza o Poder Público a promover a expropriação de imóveis urbanos mediante hasta pública, desde que estritamente vinculada a “fins de renovação urbana e/ou regularização fundiária”.
Contudo, para mitigar os riscos de arbitrariedade, a norma estabeleceu rígidas condicionantes procedimentais. O § 1.º condiciona a medida à prévia instauração de processo administrativo que ateste a finalidade urbanística – exigindo, nos casos de reurbanização, que a regularização fundiária seja o pressuposto fático da atuação. Em complemento, o § 2.º impõe uma exigência de motivação qualificada: o ato declaratório deve indicar fundamentadamente as “razões administrativas e elementos” que demonstrem a adequação da modalidade aos fins colimados. Supera-se, assim, a suficiência de uma declaração genérica de utilidade pública, exigindo-se a comprovação analítica do nexo de causalidade entre o meio (expropriação) e o fim (renovação/regularização), sob pena de nulidade por desvio de finalidade.4
Sob a ótica da segurança jurídica, o Plano Diretor inovou ao antecipar a lógica de circulação registral decorrente do certame. O art. 159 estabelece uma garantia de publicidade ao condicionar a hasta pública à prévia averbação da notificação do proprietário na matrícula do imóvel. Adiante, o art. 160 dispõe que a carta de arrematação constituirá título hábil para o registro imobiliário da alienação e da hipoteca, dialogando diretamente com a Lei de Registros Públicos.5
A operacionalização prática desse arcabouço se deu com a edição do Decreto Rio n.º 54.234/2024. O regulamento define a modelagem como um procedimento no qual imóveis declarados de interesse público são alienados na modalidade leilão – sob a égide da Lei Federal n.º 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) –, mas gravados com uma condição suspensiva. Na prática, instaura-se um processo de leilão administrativo que seleciona o adquirente e provê o financiamento primário para a indenização; porém, a transferência definitiva da propriedade ao arrematante subordina-se à consumação efetiva da aquisição do bem pelo Município via processo expropriatório.
No que tangencia o debate sobre custos de transação e proteção ao erário, alguns elementos econômicos do decreto merecem destaque. A exigência de avaliação administrativa prévia (laudo) para a fixação do lance mínimo (piso) e a imposição de pagamento à vista pelo arrematante visam a garantir a liquidez necessária para fazer frente à exigência constitucional de “prévia e justa indenização” em dinheiro.
Diante dessa complexa modelagem, que mistura a coercitividade do poder expropriatório estatal com a dinâmica competitiva e de alocação de riscos típica das licitações, a dogmática administrativista oferece duas leituras possíveis sobre a juridicidade do modelo.
A primeira leitura trata a “hasta pública” como uma modalidade procedimental autônoma e inédita, uma vez que o rito assume feições híbridas (licitação prévia, subordinação a condição suspensiva, utilização da carta de arrematação como título aquisitivo). Sob essa perspectiva, surgem possíveis questionamentos de constitucionalidade formal e de competência: o art. 5.º, XXIV, da Constituição da República remete o procedimento expropriatório à lei, e o Decreto-Lei n.º 3.365/1941 consolida-se historicamente como a norma geral sobre desapropriações, aplicável a todos os entes da Federação. Se o Município institui um procedimento “novo” que altera a dinâmica geral do instituto, poderia ser questionada a competência privativa da União para legislar sobre a matéria.6
A segunda leitura, que parece inspirar a redação do Decreto n.º 54.234/2024, é mais pragmática: o Município não estaria inovando no rito da desapropriação em si, mas sim estruturando um modelo prévio de alienação e de seleção do agente financiador privado, voltado à renovação urbana. Assim, a fase expropriatória remanesce hígida, estritamente submetida aos ditames do Decreto-Lei n.º 3.365/1941 e ao respectivo controle judicial. O leilão, portanto, não substituiria a desapropriação; ele atuaria como negócio jurídico antecedente, cuja eficácia translativa se subordina ao sucesso da expropriação estatal.
O fato de haver, no plano federal, proposta legislativa específica para “instituir a desapropriação por hasta pública” pode eventualmente reforçar a percepção de que a matéria não está pacificada. O PL n.º 3.470/2024, em tramitação no Senado, pretende introduzir expressamente no Decreto-Lei n.º 3.365/1941 a possibilidade de leiloar imóveis desapropriados por utilidade pública, voltada a planejamento urbano e função social da propriedade. A existência desse projeto pode ser tida como um indicativo institucional de que o tema tende a migrar para uniformização normativa nacional, o que pode contribuir para reduzir incerteza e judicialização.
2 Algumas Vantagens e Potenciais Riscos Decorrentes do Novo Modelo
Superadas as tensões de competência, a principal virtude da modelagem reside no enfrentamento de dois gargalos clássicos da política urbana: (i) o problema do holdout (o comportamento estratégico e oportunista do proprietário que resiste à venda, bloqueando o adensamento ou a renovação urbanística)7 e (ii) o elevado custo fiscal da desapropriação tradicional, que frequentemente exige a imobilização imediata de vultosos recursos do erário e deságua em litígios prolongados.
Ao deslocar a precificação e a responsabilidade pelo financiamento da indenização para a arena da competição pública, o Município mitiga a dependência de negociações bilaterais – tipicamente marcadas por assimetria informacional e ameaças de bloqueio do projeto. A substituição desse cenário por um leilão de regras públicas e rastreáveis atua como mecanismo de descoberta de preços (price discovery), diminuindo drasticamente os custos de transação associados a barganhas e due diligences dispersas.8
Ademais, o modelo gera incentivos econômicos para que o arrematante privado internalize os custos de requalificação urbana, visto que o edital pode fixar encargos e condicionar a aquisição ao cumprimento de diretrizes específicas. Evita-se, com isso, o deletério e recorrente cenário em que o Estado expropria, mas carece de fôlego orçamentário para dar função social ao bem desapropriado.
Por outro lado, as desvantagens se concentram em três eixos.
O primeiro é a incerteza jurídica sistêmica. A depender da leitura adotada, pode-se sustentar que o Município inovou em matéria de procedimento expropriatório, tema tradicionalmente reservado à competência legislativa federal e regido por normas gerais normatizadoras. A tramitação do Projeto de Lei n.º 3.470/2024 no Senado Federal evidencia que o debate tende a buscar uma uniformização nacional, justamente porque a heterogeneidade normativa em âmbito municipal eleva o risco de litigiosidade e, consequentemente, o custo de capital para os investidores, que passam a precificar, em suas propostas, a probabilidade de suspensões liminares, nulidades e complexas discussões registrárias.
O segundo eixo diz respeito ao risco de desvio de finalidade e de captura do poder estatal. Embora a lógica do leilão seja, em tese, impessoal e fomentadora da competitividade, a roupagem de “instrumento de renovação urbana” perde tração e legitimidade caso a motivação expropriatória seja percebida como um direcionamento para beneficiar um interessado específico, ou caso recaia sobre um imóvel produtivo que já cumpra de forma evidente a sua função social. Nesses cenários, a discussão transborda da esfera técnica para o rigoroso campo do controle de validade e moralidade administrativa, atraindo a nulidade do ato por vício de finalidade.9
O terceiro eixo refere-se à complexidade contratual e à ineficiência na alocação de riscos. A condição suspensiva, embora estrutural a esse modelo por proteger o erário municipal e organizar o rito, carrega um forte potencial de desincentivo à concorrência. Se o agente privado avalia que há um alto risco de litígios prolongados sobre o quantum indenizatório ou de anulação judicial do decreto expropriatório, a tendência econômica é a ocorrência de uma grave falha de mercado: o particular exige um elevado prêmio de risco, precifica a proposta para baixo (desconto excessivo) ou, simplesmente, esvazia o certame abstendo-se de participar.
3 Conclusão
Em síntese, a “desapropriação por hasta pública”, tal como estruturada no Rio de Janeiro, é uma experiência institucionalmente relevante: tem base em lei complementar municipal, impõe procedimento administrativo prévio, exige motivação qualificada e é regulamentada por decreto que combina leilão administrativo com desapropriação sujeita ao regime pertinente e ao controle judicial.
O precedente do Flamengo (o clube) demonstra que o modelo detém capacidade operacional para viabilizar empreendimentos e reduzir custos de transação e de coordenação estatal, ainda que seja incapaz de eliminar as naturais disputas sobre o preço da indenização e embates de competência jurisdicional. O episódio de Botafogo (o bairro), por sua vez, sinaliza que a fragilidade do instituto não reside na engenhosa opção pelo leilão, mas sim no rigor exigido quanto à finalidade e à motivação do ato de império. Quanto mais frágil for a aderência da medida aos genuínos fins de renovação urbana e aos pressupostos de fundamentação idônea, maior será a probabilidade de severa judicialização, o que coloca em xeque os ganhos de eficiência que o modelo se propunha a entregar.
1 “MPRJ n.º 2026.00002200 – Portaria n.º: (não consta) – Classe: Inquérito Civil – EMENTA: Apurar possível contrariedade do Decreto Rio n.º 57.362/2025 aos artigos 158 a 160 da Lei Complementar n.º 270/2024 (Plano Diretor) e ao Decreto Rio n.º 54.234/24. Imóvel situado na Rua Barão de Itambi, n.º 50, Botafogo (matrícula 15.606) que, em princípio, não preenche os requisitos necessários à utilização de tal modalidade de intervenção administrativa na propriedade privada. Ausência de devida motivação técnica da norma questionada. Desvio de finalidade. Código/Assunto MGP: 1800358 – Urbanismo – DATA: 08/01/2026.” Disponível em: https://www.mprj.mp.br/documents/20184/8887328/12.01.2026.pdf.
2 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 900.
3 RIBEIRO, Maurício Portugal. Desapropriações e desocupações em concessões e PPPs. In: 10 anos da lei de PPP e 20 anos da lei de concessões. São Paulo: Atlas, 2015. p. 84-85.
4 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: RT, 2023. p. 404.
5 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: RT, 2023. p. 754-755.
6 RIBEIRO, Maurício Portugal. Desapropriações e desocupações em concessões e PPPs. In: 10 anos da lei de PPP e 20 anos da lei de concessões. São Paulo: Atlas, 2015. p. 77.
7 CALABRESI, Guido; MELAMED, A. Douglas. Property Rules, Liability Rules, and Inalienability. Harvard Law Review, v. 85, n. 6, p. 1106-1107, 1972. COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Law and Economics. 6. ed. Berkeley: Berkeley Law Books, 2016. p. 175-176.
8 MILGROM, Paul. Putting Auction Theory to Work. Nova York: Cambridge University Press, 2004. p. 277-279. NORTH, Douglass C. Custos de transação, instituições e desempenho econômico. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 28, n. 4, p. 17-18, jul./ago. 1994.
9 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: RT, 2023. p. 404.