No dia 31 de março, a Advocacia Geral da União publicou as Portarias Normativas nº 213 e nº 214/2026, que regulamentam duas modalidades de transação de dívidas perante a União Federal, incluindo as suas autarquias e fundações. Os atos normativos têm por objetivo assegurar a execução da Lei Federal nº 14.973/2024, que foi instituída para aperfeiçoar os mecanismos de transação de dívidas com a Administração Federal, previstos pelas Leis nº 13.988/2020 e 10.522/2002.
As duas modalidades regulamentadas pelas Portarias Normativas são: (i) a transação na cobrança de relevante interesse regulatório; e (ii) a transação por adesão no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica. Ambas as modalidades integram o sistema federal de soluções consensuais, que já englobava as hipóteses de transação ordinária, transação no contencioso de pequeno valor e transação extraordinária. Essa ampliação, de acordo com o Advogado-Geral da União Jorge Messias, visa enfrentar as dívidas de difícil recuperação, a litigiosidade massiva e a inadimplência em áreas de serviços considerados essenciais.
A transação na cobrança de relevante interesse regulatório para as autarquias e fundações públicas federais
A Lei nº 13.988/2020 caracteriza o relevante interesse regulatório quando o equacionamento de dívidas for necessário para assegurar a efetividade das políticas públicas ou garantir a continuidade dos serviços públicos prestados ou tutelados pelas autarquias e fundações públicas federais credoras. Para a celebração dessa modalidade de transação, o Advogado-Geral da União deve editar um ato de reconhecimento desse interesse, com base em manifestação fundamentada dos dirigentes máximos das autarquias e fundações públicas federais.
Nesse sentido, a Portaria nº 214/2026 passa a disciplinar concretamente o processo de reconhecimento do relevante interesse regulatório para autarquias e fundações públicas federais, com especial importância para as agências reguladoras. O art. 3º da Portaria estabelece que o processo poderá ser deflagrado (i) por iniciativa própria da Subprocuradoria Federal de Cobrança e Recuperação de Créditos; ou por (ii) requerimento da autarquia ou fundação pública federal credora.
Em ambos os casos, caberá à entidade credora manifestar seu interesse de forma fundamentada para fins de reconhecimento e qualificação do relevante interesse regulatório, cujo conteúdo deve observar diretrizes como: (i) a necessidade do equacionamento das dívidas para assegurar as políticas públicas ou os serviços públicos sob responsabilidade da autarquia ou fundação pública federal; (ii) a delimitação do grupo ou universo de devedores alcançados; (iii) a estimativa das dívidas potencialmente alcançadas; e (iv) a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a relevância regulatória, tais como (a) a relevância da manutenção das atividades dos devedores ou agentes econômicos regulados; (b) o desempenho da política pública ou dos serviços públicos; (c) a preservação da função social da regulação; e (d) as vantagens sociais, ambientais, econômicas, de segurança ou de saúde decorrentes da substituição dos meios ordinários e convencionais de cobrança pelo equacionamento das dívidas e obrigações por meio da transação, com o objetivo de evitar o agravamento de problemas regulatórios ou de falhas na prestação de serviços públicos.
A transação poderá envolver condições como o pagamento de entrada e manutenção de garantia associada aos débitos transacionados, bem como a assunção de compromissos adicionais pelo agente regulado, a exemplo de obrigações como (i) manutenção da prestação dos serviços públicos; (ii) conclusão da obra de construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento; (iii) manutenção da regularidade dos pagamentos à autarquia ou fundação pública federal detentora do poder concedente; e (iv) apresentação de plano de conformidade regulatória.
Quanto aos benefícios, a Portaria prevê que a Procuradoria-Geral Federal poderá conceder (i) desconto, definido de acordo com o grau de recuperabilidade do crédito; (ii) parcelamento; (iii) diferimento do pagamento da segunda parcela, pelo prazo máximo de cento e oitenta dias; (iv) moratória; e (v) flexibilização das regras para aceitação, avaliação, substituição e liberação de garantias e constrição ou alienação de bens.
Diferentemente da transação por controvérsia jurídica, a qualificação do relevante interesse regulatório não exige a existência de litígio nem de tese jurídica contestada, podendo decorrer exclusivamente da análise dos impactos econômicos, operacionais e regulatórios associados à inadimplência. Uma vez reconhecida essa condição, os débitos poderão ser submetidos à transação, por adesão ou de forma individual, observados os critérios legais de recuperabilidade do crédito, os limites para concessão de descontos e a necessidade de preservação do interesse público regulatório.
A transação por adesão no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica
Com o advento da Portaria nº 213/2026, a transação por adesão no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica poderá ser aplicada para além das dívidas tributárias, de modo a abranger os créditos federais cuja competência de execução seja de titularidade da Procuradoria-Geral da União (PGU) e da Procuradoria-Geral Federal (PGF). Consoante o disposto no normativo, a controvérsia jurídica será considerada disseminada quando houver (i) dispersão de processos judiciais com partes e advogados distintos em tramitação em, pelo menos, três Tribunais Regionais Federais, (ii) repetitividade de processos judiciais com várias partes distintas, (iii) representatividade do assunto em relação ao universo de devedores potencialmente abrangidos pela controvérsia jurídica, (iv) potencial multiplicador de demandas, (v) incidente de resolução de demandas repetitivas e (vi) pedido de uniformização de interpretação de lei federal cuja admissibilidade tenha sido admitida. Por outro lado, será considerada relevante a controvérsia jurídica que tiver elevado impacto econômico, regulatório, social, ambiental, fiscal, regulatório, administrativo ou judicial.
Ao contrário das demais modalidades previstas na legislação, a transação disciplinada pela Portaria nº 213/2026 será necessariamente realizada por adesão, mediante a publicação de editais pela AGU, contendo condições padronizadas, critérios objetivos de elegibilidade e parâmetros uniformes de concessão de benefícios. Não há, portanto, espaço para negociação individual.
Assim, uma vez enquadrada a controvérsia como relevante e disseminada, os débitos abrangidos poderão ser submetidos à transação por adesão, observados os critérios de recuperabilidade do crédito, os limites legais para concessão de descontos e os parâmetros definidos no respectivo edital.
A transação poderá envolver condições como manutenção das garantias associadas aos débitos transacionados, quando ela envolver parcelamento, e apresentação de garantias reais ou fidejussórias, inclusive alienação fiduciária sobre bens móveis ou imóveis e cessão fiduciária de direitos sobre coisas móveis, títulos de crédito, direitos creditórios ou recebíveis futuros. Quanto aos benefícios, a Portaria prevê que os editais poderão oferecer um desconto de até 65% sobre o valor total do crédito, além da possibilidade de parcelamento em até 125 vezes.
Novas diretrizes da Advocacia-Geral da União para a resolução consensual de controvérsias
Em comunicado, a AGU declara que a iniciativa está alinhada à diretriz estratégica adotada para a promoção da resolução consensual de controvérsias da dívida pública. As novas modalidades de transação regulamentadas pela AGU ampliam as possibilidades de resolução de litígios em discussões complexas em matéria de cobrança, promovendo a eficiência na recuperação de créditos, facilitando a recuperação de bilhões de reais aos cofres públicos e permitindo a extinção de milhares de processos judiciais. Jorge Messias esclareceu que, juntas, essas normas compõem uma arquitetura comum, voltada a enfrentar três grandes problemas: o estoque de dívidas de difícil recuperação, o impacto regulatório da inadimplência sobre serviços essenciais e a litigiosidade massiva em torno de teses jurídicas repetitivas.
As medidas, aguardadas desde a promulgação da Lei nº 14.973/2024, preveem descontos e prazos de pagamento que podem beneficiar especialmente as agências reguladoras federais, que detêm estoque atual da dívida ativa não tributária de R$ 56 bilhões – mais de 45% das dívidas de mesma natureza de todas as autarquias e fundações federais. Os descontos previstos nas novas modalidades de transações baseiam-se no grau de recuperabilidade dos créditos e variam conforme o perfil do devedor, podendo alcançar percentuais máximos de até 65% para pessoas jurídicas e 70% para pessoas físicas e demais categorias, com prazos de parcelamento que podem chegar, respectivamente, a 132 meses e 145 meses. O desconto poderá ser concedido sobre o valor total do crédito, todavia a quantia resultante da transação não poderá ser inferior ao montante principal, salvo para pagamento à vista de créditos que consistirem em multa decorrente de processo administrativo sancionador.
O Binenbojm, Cyrino, Koatz & Voronoff Advogados se coloca à disposição para análise mais aprofundada dos desdobramentos jurídicos e institucionais relacionados à matéria.